Çin'in Küresel Altyapısının Geçmişi, Mevcut Durumu ve Geleceği

Küresel altyapı, son yıllarda daha etkin bir Çin dış politikasının belirgin işaretlerinden biridir. Yüzlerce karayolu, köprü, demiryolu, havaalanı, liman, enerji santrali, fabrika ile stadyumlar, hükümet kompleksleri ve etkinlik mekanları, Çin'in Güney'de küresel varlığının en belirgin simgeleri arasındadır. Uluslararası kalkınma alanında, altyapı, Çin'in bağışçı ve kredi veren olarak kimliğine sıkı bir şekilde entegre edilmiştir; hem çift taraflı küresel altyapı projeleri aracılığıyla hem de özellikle altyapı odaklı çok taraflı kalkınma bankası olan AIIB'nin kuruluşuyla yansıtılmaktadır.
Ancak, önceki bölümlerin gösterdiği gibi, Çin'in küresel altyapısı yirmi birinci yüzyılın bir fenomeni değildir, hatta BRI'nın bir ürünü değildir. BRI'nın beşinci yılında ve AIIB'nin kurulmasından kısa bir süre sonra, The Economist (2017), "Çin'in büyük ölçekli altyapı finansmanında Batılı bağışçı ve yatırımcıların 1970'lerde yaptığı hataları tekrarladığı görünüyor" demiştir. Bu, Çin'in küresel altyapısının risk değerlendirmeleri ve ekonomik getirilerinin yetersiz ve belirsiz olduğu anlamında doğru olabilir, ki bu durum genellikle diğer kredi verenlerin altyapı geliştirme projeleri için de geçerliydi. Ancak bu, Çin'in küresel altyapı mirasının 1970'lerden önceye dayandığını ve Çin hükümetinin Asya, Afrika ve diğer bölgelerde farklı dönemlerde yüzlerce küresel altyapı projesini finanse ettiğini ve inşa ettiğini ihmal eder.
Çin'in yirmi birinci yüzyıl küresel altyapı projelerinin birçoğu yerel, ulusal ve uluslararası sert eleştiri ile karşılaştı, ancak bu, karşılaştırmalı bir bağlamda değerlendirildiğinde çok da şaşırtıcı değil. Büyük altyapı, genellikle hız, verimlilik, hesap verebilirlik ve yolsuzluk kontrolü, net ekonomik faydalar açısından zayıf performans sergilemiştir. Çin'in küresel altyapıya yönelik devlet öncülüğü, tarihsel olarak veya güncel dönemde, genel olarak görülen bu kalıplardan muaf olmamıştır ve Çin'in yaklaşımının belirli unsurları, olumsuz sonuçları daha olası hale getirebilir. Örneğin, şeffaf olmayan kredi koşulları, yetersiz proje öncesi değerlendirmeler ve güvenceler, ulusal politikacılarla doğrudan müzakereler, eleştirel sesleri kenara itmeye yönelik, birçok Çin küresel altyapı projesinde özellikler olarak görülmemiş hatalar değil. Ancak, bağlam önemlidir ve bu sorunlardan kaynaklanan ekonomik problemler, sadece BRI'ye odaklanan birçok popüler anlatının öne sürdüğü gibi, Çin'in küresel altyapısına özgü olarak görülmemektedir.
Ancak, Çin'in altyapı projelerinin ekonomik riskleri benzersiz olmasa da, 2000 sonrası Çin'in küresel altyapı hamlesinin sadece ölçeği değil, aynı zamanda 1949'dan bu yana olan küresel altyapı taahhüdü de dikkate değerdir. Yüzlerce Çin küresel altyapı projesi, Çin'in etkisini ciddi şekilde etkileyen önemli bir politik risk enjekte etmiştir. Genel olarak, küresel altyapı, gelişmekte olan ülkelerdeki hükümetler aracılığıyla elit etkiyi takip etmek için kullanışlı bir araç olarak görülmektedir. Buna karşılık, küresel altyapının Çin'in popüler etkisi üzerinde ve Çin'in uzun vadeli net etkisi üzerindeki etkileri çok daha belirsizdir.
Küresel altyapının politik riskleri doğrusal olmayıp, büyük ölçüde Çin'in kontrolü dışındaki yerel faktörlere bağlıdır. Çin'in küresel altyapısı, genellikle projelerin müzakerelerine başlangıçta dahil edilmeyen bireyler ve gruplar tarafından, çatışmalı yerel mobilizasyonlarla sıkça karşılaşmıştır. Mobilizasyonun neden olduğu aksamalar, bazı durumlarda Çin'in proje veya ulusaldüzeydeki politika çıkarlarını değiştirmiştir. Ayrıca, gelişmekte olan ülkelerde Çin'in elit ve popüler etkisini etkilemiş ve geniş çapta uluslararası itibarını potansiyel olarak etkilemiştir.

Altyapı anlatıları, bazı durumlarda politik mobilizasyonu hızlandırmıştır. Anlatılar bazen yerel olarak sınırlı kalırken, diğer zamanlarda bölgesel ve ulusal sınırları aşarlar. Çinli proje uygulayıcıları tarafından devlet hedeflerinden sapmalar, ayrıca farklı Çin aktörleri hakkında kazara veya kasıtlı bilgi eksiklikleri, Çin küresel altyapısıyla ilgili sorunlu anlatıları daha da körükleyebilir. Bu süreçlerin topluca, Çin'in kontrolü dışında kalan etki dışında bırakılan etkileri üreterek- ve genellikle- dış politika etkisini beklenmedik yollarla modüle eder.
Bu politik dalgalanmalara rağmen, bu girişimlerin host ülke hükümetleri ve Çin hükümeti için; başlangıçtaki politik çekiciliği, uzun vadeli süreklilikleri için önemli bir nedendir. Yüksek profilli ve prestijli altyapı, yüksek görünürlükleri ve ulusal önemleri nedeniyle değerli bir politik sermaye şekli olarak hizmet etmiştir. Bu özellikler, küresel altyapı projelerinin diğer kalkınmaprojelerinin yapamadığı bir dizi somut ve sembolik politik fonksiyonu yerine getirmelerine izin verir. Bu, içeride daha büyük politik yetki arayan ancak bu tür projeleri içsel olarak finanseedemeyen host ülke hükümetleri için kullanışlı kılar, aynı zamanda Çin hükümetinin uluslararası etki peşinde olmasına katkıda bulunur.

Bu unsur, BRI'ye ve finansal akışlara odaklanan Çin kalkınmafinansı üzerine yapılan büyüyen bir araştırma alanını tamamlar (örneğin, Hurley, Morris ve Portelance 2019; Bräutigam 2020; Gelpern et al. 2022; Bräutigam 2022; Horn et al. 2023). Araştırmacıların, Çin kalkınma finans akışlarıyla ilgili olarak endişeli ve haklı bir sebebi vardır. Çin'in 2000 sonrası küresel altyapı hamlesi, birçok gelişmekte olan ülkede Çin bankalarına olan kamu borç stoklarını önemli ölçüde artırdı. Aynı zamanda Çin hükümetini evrilen çok taraflı borç müzakerelerinin en kilit oyuncularından biri olarak konumlandırdı (Bräutigam 2023). Şu anda, Çin'in yavaşlayan ekonomisi, bir dizi sorunlu BRI projesi ve borç sıkıntısı çeken ev sahibi ülkelerin hükümetleri ile birlikte birçok ülkede yüksek profilli BRI’a "karşı çıkma" trendi, Çin'in küresel altyapı finansının geleceği konusunda büyük soruları ortaya çıkarmıştır. Çin'in gelişme kredileri, pandeminin başlangıcından önce keskin bir şekilde düştü ve Çin hükümetinin önümüzdeki yıllarda küresel altyapı kredilerini ne ölçüde canlandıracağı hala belirsizdir (Mingey ve Kratz 2021; Ray 2023). Bu eğilimlerle birlikte, sıkıntılı ev sahibi hükümetlerin Çin tarafından kurtarılması gibi Çin müdahaleleri, bazı gözlemcileri BRI'nin ölüme hazır olduğunu düşündürüyor. Diğerleri, Çin hükümeti de dahil olmak üzere, daha etkili risk değerlendirmesi ve projelere finansman sağlama konusunda "küçük ve güzel" bir zihniyeti içeren "yeniden kalibre edilmiş" bir BRI'ye bakıyor.

Bunlar, uluslararası ilişkiler ve kalkınma için önemli, gelecek odaklı sorulardır. Ancak, bu unsurdaki kanıtlar, tarihsel ve karşılaştırmalı bağlamın dahil edilmesinin, Çin'in küresel altyapısının tarihsel kökenlerini ve politik mantıklarını, aynı zamanda iyi bilinen çağdaş ekonomik motivasyonlarını ve etkilerini daha tam anlamamıza olanak tanıdığını göstermektedir. Çin'in küresel altyapısının politik çizgileri, bu proje sınıfının 1949'dan beri neden varlığını sürdürdüğünü anlamak için de önemlidir.
Bu yaklaşım, BRI'yi ölümsüzleştirmenin sadece erken olduğunu değil, aynı zamanda ormanı ağaçlardan ayırmak anlamına geleceğini öne sürmektedir. Çin'in küresel altyapısını motive eden birçok çağdaş ekonomik hedef ve uzun vadeli politik gerekçe iddia edilen bir şekilde hala mevcut olabilir.
Ekonomik olarak BRI, çeşitli ulusal ekonomik hedeflere hizmet etmeyi amaçlamaktadır. Çin'in son yıllarda daha da artan bazı iç ekonomik sorunları- Çin hükümetinin sürekli olarak teşvik ettiği iç konut projeleri için talep eksikliği gibi- aşırı kapasiteyi azaltmak ve karlı yatırımları aramak amacıyla yurtdışındaki altyapıyı kullanmaya devam etme ihtiyacını sağlayabilir. Politik olarak, küresel altyapı, görünürlüğü ve ulusal varlığı nedeniyle etki sürdürmek için bağışçı ve kredi veren araç takımlarının belirgin bir bileşeni olarak kalır. Özellikle Çin hükümeti için, uzun küresel altyapı geçmişi ve AIIB gibi daha yeni girişimler, altyapıyı Çin'in küresel kalkınmadaki algılanan karşılaştırmalı avantajı olarak sağlam bir temel olarak yerleştirmiştir - diğer büyük bağışçılar ve kredi verenlere göre itibar avantajları ve yükümlülükleri ile birlikte. Bu projelerin önemli ekonomik ve siyasi risklerine rağmen Çin hükümetinin bu itibari köşe taşını neden terk etmek isteyeceği belirsizdir, çünkü kendi altyapı odaklı kalkınma ve bu projelerin etki potansiyeline olan inancı mevcuttur.
Üstelik, Çin'in küresel altyapısı dış eleştirilere yabancı değildir ve en büyük yirminci yüzyıl projelerinden bazıları, ev sahibi ülkeler içinde ve dışında elit ve popüler eleştirilere maruz kalmıştır (örneğin, Monson 2009, 148). Bu proje sınıfının dış eleştirilere ve Çin'in küresel kalkınma stratejisindeki içsel değişikliklere rağmen direnci, küresel altyapının Çin'in kalkınma finansında önemli bir yer tutmaya devam edeceğini göstermektedir, hatta Çin hükümeti son zamanlarda retorik olarak "gösterişli projelerden kaçınma" ve BRI boyunca "yüksek kaliteli kalkınma" faaliyetlerini savunmuş olsa bile. (Reuters Staff 2018; Xinhua 2021).

Son zamanlardaki önyargıdan kaçınmak ve BRI'yi daha bütünlükçü bir bakış açısıyla değerlendirmek, Çin'in küresel altyapısının kalıcı olduğunu öne sürmektedir. BRI'nin 10. yıldönümünü işaret eden sona eren üçüncü Kuşak ve Yol Uluslararası İşbirliği Forumu'nun başlangıç ​​sonuçları, bu iddiayı desteklemektedir. Xi Jinping'in forumdaki konuşması, yüksek kaliteli bir BRI'ı desteklemek için planlanan sekiz adımı vurguladı, ve küresel altyapı bunlardan bazılarında ön planda yer alıyor (Xinhua 2023). Devlet Konseyi'nin eşlik eden beyaz kağıdında, küresel altyapılar ve altyapı bağlantılılığı, Çin'in yaklaşımının merkezi direkleri olarak devam ediyor (State Council 2023).
Elbette, bu, Çin'in küresel altyapısının sabit olduğunu öne sürmek değildir. BRI'ın ilk on yılı, Çin hükümeti için önemli dersler sunmuş gibi görünüyor ve bu hükümet, küresel altyapı projelerinin ekonomik ve ekonomik olmayan risklerini, özellikle etki dışsallıklarla ilgili riskleri daha iyi anlamaya çalışırken bir yeniden kalibrasyon dönemine girdiği izlenimini vermektedir. Muhtemel bir gelecek sonucu, Çin'den ve ev sahibi ülkelerden proje planlamacılarının, yüksek profilli altyapının yarattığı sosyo-ekonomik ve çevresel maliyetlere daha fazla dikkat ederek, topluluklardan ve yerel aktörlerden görüş almak için daha güçlü teşviklere sahip olduğu bir yeniden kalibre edilmiş BRI'dır. Çinli ve Çin dışındaki resmi ve ticari aktörler tarafından daha fazla altyapı ortak finansmanı, AIIB ve benzeri çok taraflı kuruluşlar da dahil olmak üzere, proje seçimini, finansmanını ve uygulanmasını iyileştirmeye yardımcı olabilir. "Geleneksel" altyapının yanında yeni altyapı biçimleri de giderek daha fazla ortaya çıkıyor. Dijital ve yeşil projeler, Çin'in küresel altyapısının geleceğinde daha geniş bir alanı işgal etmeye aday görünüyor. Dijital İpek Yolu (DSR), 2015 yılında duyuruldu ve BRI boyunca dijital altyapı aracılığıyla uluslararası bağlantıyı teşvik ediyor. 2017'deki Kuşak ve Yol Forumu'ndaki bir konuşmada Xi Jinping, dijital ekonomi, yapay zeka, nanoteknoloji ve kuantum hesaplama alanlarında bağlantılı teknolojilerin "dijital bir ipek yolunu" teşvik etti (Xinhua 2017). Çin'in fiziksel küresel altyapısı gibi dijital projeler, ticari ve politik faktörlerin benzer bir kombinasyonu tarafından motive edilmektedir (Triolo et al. 2020; Hillman 2021). Aynı zamanda, DSR ve dijital altyapılar daha genel olarak, gelişmekte olan ülkelere dijital gözetim teknolojisinin ihraç edilmesi konusunda uluslararası endişelere neden oldu (Greitens 2020).
Aynı konuşmada Xi, ortaya çıkan küresel altyapının ikinci bir formunun önemini vurguladı: yeşil, düşük karbonlu ve sürdürülebilir kalkınma kavramları. Çin hükümeti, o zamandan beri BRI boyunca çevresel sürdürülebilirliği bir dizi konuşma, girişim ve kurum aracılığıyla teşvik etmeye devam etmektedir. Xi'nin Eylül 2021'de BM Genel Kurulu'na hitaben yaptığı bir konuşmada, Çin'in yurtdışındaki kömürle çalışan elektrik santrallerine finansman sağlamayı bırakacağını taahhüt etti. Aynı konuşmada Xi, "Küresel Kalkınma İnisiyatifi"ni tanıttı ve çevresel sürdürülebilir büyümenin gerekliliğini vurguladı. Uygulamada, Çin hükümetinin BRI altyapısının karbon ayak izini azaltmaya yönelik adımlar attığına dair kanıtlar ise şu ana kadar ev sahibi ülkeler arasında oldukça dengesiz (örneğin, Harlan 2021).
Öte yandan, diğer büyük bağışçılar ve kreditörler, ne söylem olarak ne de pratikte küresel altyapıyı Çin kadar merkezi bir konumda ele almadılar. Ayrıca kendi kalkınma yaklaşımlarını Çin hükümetinin yaptığı gibi gelişmekte olan ülkelerin yaklaşımlarıyla entegre etmediler. Batılı kalkınma ajansları, özel sektörün altyapı finansman açığını dolduracağı umuduyla ve yolsuzluk endişeleri nedeniyle, son on yıllarda altyapı yatırımlarını büyük ölçüde kısıtlamıştır (örneğin, Dollar 2008). BRI'ya yönelik son çok taraflı yanıtlar, PGII veya Global Gateway gibi, Çin'in küresel altyapısının yeniden ortaya çıkışının bu "geleneksel" bağışçıları ve kreditörleri geri adım atmaya ve gelişmekte olan ülkelere altyapı sağlama miktarını önemli ölçüde artırmaya teşvik edebileceğini göstermektedir. Ancak bu tür girişimler, ölçek ve koordinasyon konusunda ciddi sorularla karşı karşıya kalacak ve bunların ne ölçüde ve hangi ölçüde gerçekleşeceği belirsizdir (Lu ve Myxter-lino 2021). Gerçekleşirse, bu kalkınma sermayesi sağlayıcıları, önceki mobilizasyon ve anlatımları içeren beklenmedik altyapı gelişmelerinden kaynaklanan karmaşık ekonomik ve politik sonuçlarla da karşılaşacaktır.
Özetle, Çin'in küresel altyapısı, popüler hesaplamaların öne sürdüğünden daha eski ve kalıcı bir olgudur. Tarihsel ve küresel bağlam, BRI ve çağdaş Çin küresel altyapısının altyapı, kalkınmave dünya siyasetindeki etki alanının daha geniş bir hikayesinin parçaları olduğunu göstermektedir. Bu bakış açısı, "yöntembilimsel milliyetçilik"e meydan okuyan ve Çin'in küresel bağlantılarını analiz etmede Çin'i dünyadan ayırmaya yönelik eğilime cevap veren yeni, geniş bir gündemi destekler (Franceschini ve Loubere 2022, 37–38). Diğer alanlardan bağlamları ve genel kavramları uygulayan araştırmalar, Çin'in dünyadaki rolünü anlamamıza yardımcı olabilir ve bu kavramları kendileri üzerinde daha fazla geliştirmemize de yardımcı olabilir. Örneğin, Çin'in küresel altyapısı üzerine kanıtlar, Çin'in etkisini incelemenin önceki basit yaklaşımların faydalı çıkış noktaları olduğunu ancak altyapı projelerinden kaynaklanan, önceden takdir edilmemiş tesadüfi etki süreçlerini yakalamak için daha kapsayıcı yaklaşımlara ihtiyaç duyulabileceğini göstermektedir.

Gelecekteki araştırmacılar, Çin ve diğer küresel altyapıların amaçlarını ve etkilerini daha da geliştirebilir. Bu unsur, Çin'in küresel altyapısını tanımlar ve önemli iki proje sınıfını, yüksek profilli ve prestijli projeleri anlatır. 1949'dan bu yana Çin'in küresel altyapı portföyünü ayrıntılı bir şekilde kataloglayarak, önceki veri setlerine ve araştırmalara yenilik getirir. Gelecekteki çalışmalar, bu başlangıç ilerlemesinden faydalanarak, AidData'nın Global Chinese Development Finance Dataset, 3.0 (Custer et al. 2023) gibi en son veri setlerinden yararlanabilir ve Çin'in küresel altyapısının bileşiminin dijital ve diğer formlara nasıl kaydığını izleyebilir. Ayrıca, daha önce belirtilen mobilizasyon ve anlatıları içeren Çin'in altyapı-etki bağlamına daha sistemli bir şekilde açıklık getirebilecek çeşitli girişimler öngörebilir. Örneğin, gelecekteki araştırmalar, özenle tasarlanmış anket deneylerinden yerinde araştırmalara kadar çeşitli yaklaşımları kullanarak, daha önce tartışılan çeşitli etki yollarını daha sıkı bir şekilde izole edip inceleyebilir. Son olarak, dijital küresel altyapılar Çin'in küresel ekonomik angajmanının giderek daha merkezi bileşenleri haline geldikçe, bu projelerin daha önce belirtilenlerden nasıl benzer veya farklı etki süreçleri oluşturduğunu daha fazla açığa çıkarmaya yardımcı olabilir.